Заслуга прежнего закона в том, что благодаря его нормам была запущена система электронных торгов, был наведен порядок в процедурах выбора поставщиков. За соблюдением законности конкурсных процедур следила ФАС. Госзакупки стали доступными для малого и среднего бизнеса.
И все же система давала сбои на стадии определения поставщиков: не могла препятствовать участию фирм - «однодневок», неквалифицированных и демпингующих организаций.
94-ФЗ не смог поставить заслон и на пути недобросовестных заказчиков, которые находили лазейки для того, чтобы закупать предметы роскоши и неэффективно тратить бюджетные средства. Недостаточная подготовка конкурсов приводила к конфликтам на стадии их исполнения.
С 01.01.2014г. в России введен новый формат государственных закупок. Положительные и отрицательные стороны ФКС станут понятными на практике.
Сегодня, судя по 44-ФЗ и по подзаконным актам, относящимся к сфере применения ФКС, в которых представлена вся архитектура будущей ФКС, можно предположить лишь некоторые оценки того сложного процесса, в который уже включены все участники реформы госзакупок.
Рассмотрим преимущества и недостатки основных новаций в ФКС, проанализировав потенциал замысла реформы госзакупок.
1. Изменилась законодательная база.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ регулирует отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Впервые в сфере закупок Закон N 44-ФЗ( о ФКС) был вынесен Минэкономразвития на широкое обсуждение. Он четко выражает и отстаивает публичные интересы, а также предусматривает реальные действия по повышению качества обеспечения госнужд и борьбе с коррупцией. Положительным является то, что в документ включены поправки, предложенные как теоретиками-профессионалами в сфере госзакупок, так и бизнес-сообществом. Однако после того, как в законопроект внесли больше 500 поправок, он превратился, как считают эксперты, «в компромисс между прекрасными намерениями и суровой реальностью». Но всем понятно, что компромиссы в проектировании и реализации реформ неизбежны. Можно предположить, что переходные положения придется дорабатывать, поскольку многие нюансы реализации концепции прояснятся только в процессе реформирования.
Риски связаны с необходимостью изменения сознания людей, с созданием условий для формирования новых ценностей, компетенций, повышения уровня профессиональной и правовой культуры.
2. Введен принцип профессионализации сферы закупок.
Принцип профессионализма означает предъявление к заказчику – его должностным лицам, контрактной службе, управляющим, членам комиссии – определенных требований в области профессиональных знаний и компетентности. Однако в полной мере этот новый принцип контрактной системы начнет применяться только с января 2016 года. Профессионализация сферы закупок, несомненно, является необходимым шагом для модернизации экономики. Но на реализацию этого принципа потребуется обучение и повышение квалификации огромного числа профессионалов. Понадобятся финансовые средства, методическое сопровождение. Нужны воля и усилия к преобразованиям как со стороны власти, так и со стороны заказчиков и поставщиков.
Должны измениться подходы к методам управления госзакупками. Для ФКС характерна нацеленность на конечный результат, а не процедурные моменты . Для достижения результата при проведении реформы госзакупок в жизнь необходимо учитывать характерные особенности системы государственного управления России. Существует прямая зависимость эффективности проводимых преобразований от заинтересованности и внимания со стороны высшего руководства. Поэтому должны измениться подходы к методам обеспечения достижения конечных результатов преобразований: необходима политическая воля к последовательному преобразованию системы госзакупок через подготовку кадров, экспертное сопровождение реформы на всех стадиях, разъяснительную работу в СМИ, через Интернет.
Важен способ подачи информации о реформе ФКС. От качества представления информации в СМИ, правильного освещения замысла реформы и принимаемых мер зависит изменение сознания людей, их готовность к участию в преобразованиях. Сейчас необходимо сосредоточить усилия на доведении замысла реформы, программы конкретных действий по достижению результата до каждого конкретного участника системы госзакупок.
В новых условиях принцип профессионализации сферы закупок должен обеспечиваться вниманием к реализации намеченных мер. Повышается значимость рутинной деятельности, повседневного упорного труда. Каждому специалисту контрактной службы, контрактным управляющим придется принимать множество непростых микрорешений, выполнять огромное количество функций(судя по Типовому положению о контрактной службе). Поэтому к для мобильного реагирования на проблемы в системе важно привлекаться тех реформаторов, которые разрабатывали замысел реформы, чтобы на практике обеспечивать экспертное сопровождение, добиваться реализации своих инициатив, постоянно отслеживать изменения и управлять ими на основе анализа. Ведь для российского опыта реформирования характерно то, что концепция реформ разрабатывается зачастую одними, а реализуют намеченное другие.
3. Регламентирован весь цикл госзакупок.
В правовое поле регулирования включен весь цикл закупок. Новый закон регулирует планирование, определение поставщика, заключение и исполнение контрактов (бюджетные учреждения заключают не контракт, а гражданско-правовой договор бюджетного учреждения). Каждый этап госзакупок описан статьями 44-ФЗ, в которых четко представлены действия заказчиков и исполнителей. На этапе прогнозирования и планирования вводится новый механизм определения начальной цены госконтракта. На этапе проведения госзакупок по-новому будут оцениваться заявки на участие в госзакупках. На этапе заключения контрактов будут введены новые правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. На этапе контроля исполнения установлены особенности исполнения заключенных контрактов.
Что это дает? На этапе прогнозирования и планирования контрактные службы заказчика будут формировать планы закупок на 3 года и планы-графики закупок для государственных, муниципальных нужд и нужд для бюджетных учреждений на бюджетный год, и эти планы-графики будут размещаться в сети Интернет. Впервые поставщики смогут планировать свою деятельность, ведь им заранее будет известно, когда их продукция понадобится их потенциальным клиентам.
Вводится система определения и обоснования начальной цены контракта на основе данных Росстата, исследований рынка и уже заключенных контрактов на товары, работы, услуги, которые планирует приобретать заказчик. Обоснование цены заказчик обязан приводить в документации о конкурсе (аукционе). Это значит, что закупки по всей стране будут осуществляться по сопоставимым ценам, что может действительно привести к экономии бюджетных расходов.
Заключенные контракты будут оценивать не только с точки зрения цены контракта, но и с точки зрения качества товара, работ, услуг, выполнения всех условий контракта. Для этого планируется в сети Интернет размещать документы, подтверждающие выполнение каждого этапа контракта.
Замысел реформы опирается на опыт госзакупок других стран. Это положительный момент, но учтены ли отрицательные стороны зарубежного опыта? Какой эффект эти нововведения дадут на российской почве? Необходимы исследования ученых, индикативное планирование процессов, апробация региональных практик.
Модернизация госзакупок невозможна без обновления идеологии госзакупок, регламентации всех стадий закупочного процесса. Опасения вызывает то, что опыт американской практики госзакупок, взятый за основу ФКС, не удастся перенести безболезненно на российские реалии. Потребуется длительный переходный период, принятие нескольких десятков правовых актов, обеспечивающих переход к новой системе. Поэтому важным становится неукоснительное исполнение принятых решений и совершенствование правоприменительной практики.
4. В Интернете через Единую Информационную Систему будут публиковаться ежегодные планы-графики госзакупок.
Планируется превратить ЕИС в эффективный инструмент стратегического управления. Для этого на ЕИС будет размещена информация о планах закупок и планах-графиках и их реализации, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков, библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов, реестр банковских гарантий, реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний, информация о складывающихся на товарных рынках ценах товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Система должна стать прозрачной для контроля, но может возникнуть проблема управляемости таким сложным механизмом и организации масштабного электронного документооборота. Риски ФКС связаны с её дороговизной для бюджета страны.
5. Библиотека типовых государственных контрактов и типовых спецификаций
Такая новация как типовые контракты и типовые спецификации выгодна поставщикам: снижается вероятность внесения в условия контракта дискриминационных для поставщиков норм. При разработке проекта договора (контракта) в процессе подготовки закупочной документации заказчик обязан проверить наличие соответствующих Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ типовых контрактов для сферы, в которой планируется закупка. Типовые контракты будут размещатся в Единой Информационной Системе на официальном сайте, каждый из них будет содержать изменяемую и неизменяемую часть. Использование типовых форм означает, помимо унификации содержания и условий контракта, стандартизацию порядка платежей. Типовые формы государственных контрактов, типовых спецификаций и других документов, используемых в госзакупках товаров, работ, услуг, не являющихся технически сложными или опасными, позволят заказчику сократить свои затраты на разработку документов, снизят ошибочность.
6. Предусмотрен гибкий подход к определению способов проведения госзакупок: сохраняются существовавшие и введены новые.
Выгоды, которые несет ФКС, определяются тем, она позволит перезагрузить сложившийся механизм госзакупок, опираясь на сохранение хорошо зарекомендовавших себя процедур и способов проведения госзакупок. В то же время введены новые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.
Расширение способов определения поставщиков на практике означает сокращение случаев закупки у единственного поставщика, что коснется и контрактов на закупку электроэнергии. В отличие от Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, Федеральный закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ требует, чтобы закупка электроэнергии проводилась конкурентным способом, путем запроса предложений. Расширение способов размещения заказа приветствуется далеко не всеми поставщиками, которые считают электронные аукционы хорошим антикоррупционным механизмом, проверенным временем.
Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона. Меняется значение электронного аукциона как способа определения поставщиков. По новому закону электронный аукцион не является приоритетным. Многие усматривают здесь определенные риски. Ведь именно электронный аукцион позволил в прежние годы открыть доступ к рынку госзаказа для более широкого круга предприятий.
7. Впервые вводится антидемпинговый механизм.
Антидемпинговый механизм нужен для того, чтобы обеспечить качество исполнения госконтрактов. Ведь снижение цены, которую давал ФЗ-94,приводило к тому, что четверть всех заключенных контрактов либо исполнялись с нарушением сроков, либо аннулировались, ухудшалось качество исполнения заказов. Закупки разделяются на две категории – до 15 млн руб. и свыше этой суммы. Если участник аукциона на закупку свыше 15 млн руб. предложил снижение цены на 25 процентов и более, заказчик с помощью специального механизма может проверить добросовестность поставщика и при необходимости запросить дополнительное обоснование предложенной цены. Поставщик в этом случае обязан представить обеспечение контракта (договора) в полуторакратном размере.
8. Устанавливается система общественного контроля над всем циклом госзакупок.
Под общественным контролем понимается возможность для общественных организаций обжаловать действия заказчика. Система общественного контроля призвана обеспечить экономическую эффективность процесса госзакупок. Электронный документооборот (планы закупок, контракты, документы, подтверждающие выполнение каждого этапа контракта) позволит общественным организациям контролировать закупки на бюджетные средства. Новый институт участия общественности в процессе закупок для государственных и муниципальных нужд особенно актуален на этапе их планирования. Случаи общественного обсуждения и его порядок определяются Правительством РФ. В 2014-2015 годы общественное обсуждение проводится при цене контракта свыше 1 млрд. рублей. По результатам общественного обсуждения могут изменяться планы закупок, планы-графики, закупки могут быть отменены.
Таким образом, преимущества и недостатки ФКС можно рассматривать сквозь призму того потенциала, который заложен в концепцию реформы госзакупок, и тех рисков, которые проявятся при реализации замысла контрактной системы.
Главная цель ФКС в том, чтобы стать инструментом в выборе способов удовлетворения нужд государства и общества. Главный потенциал ФКС – в развитии государственно-частного партнерства в целях модернизации экономики и технологического обновления. Социально-экономические эффекты от функционирования ФКС должны быть достигнуты через повышение эффективности бюджетных расходов, качества удовлетворения государственных нужд и сокращение уровня коррупции при реализации государственных закупок. Риски связаны с тем, что традиционно закупки регулировались только на стадии определения поставщика, заключения контракта и контроля процедурных процессов. Существовал дефицит регулирования на всех других стадиях госзакупок, таких как: планирование, исполнение государственного контракта, мониторинг, приемка и использование результатов, управление созданными активами. Поэтому риски создания ФКС связаны с трудностями осуществления системного, формационного сдвига в управлении госзакупками. Возрастет необходимость в согласованных действиях на всех уровнях и всеми ветвями власти. Понадобится разработка и принятие значительного числа подзаконных актов, методических документов. Предстоит большой объем организационной работы, финансовые расходы на формирование ФКС.