Под парадигмой мы понимаем совокупность теоретических и методологических положений, используемых в качестве модели для постановки проблем, их решения и оценки реальности. Почему контрактная система является новой парадигмой госзакупок? Почему именно с ФКС связаны наши ожидания не только реальной возможности по уму распорядиться бюджетными средствами, но и, главное, осуществить прорывы в экономике: информационные, технические, технологические, социальные. Почему столь серьезная ставка в возможности модернизации и новых перспектив для развития нашей страны делается на ФКС?
В последние годы государство в России наращивало масштабные бюджетные инвестиции – выросли их объемы, был создан Инвестиционный фонд, реализовывались целевые программы. Государственные инвестиции были призваны обеспечить выполнение функций государства по управлению общественными процессами. Однако многие из инициатив, связанных с бюджетными расходами, не оправдали ожиданий. Сегодня это общепризнанный факт: несмотря на значительное увеличение объемов бюджетных расходов, качественного прорыва в развитии российской экономики, и даже государственного сектора, так и не произошло. Низкий уровень правосознания, отсутствие отлаженных механизмов повышения отдачи от государственных расходов, недостаточные стимулы к эффективному использованию бюджетных средств – таковы, по мнению экспертов, причины неэффективности бюджетных инвестиций.
Объективно цели и задачи государства по управлению обществом должны быть эффективными.Именно, благодаря роли государства в экономике, обеспечиваются важные общественные блага: правопорядок, развитие бизнеса, энергоснабжение и водоснабжение, проверка качества лекарств, здравоохранение, образование, культура.
Экспертное и профессиональное сообщество пришло к выводу, что можно повысить эффективность государственных расходов через изменение организационной модели госзакупок, совершенствование процедур и инструментов управления бюджетными расходами. Переход к ФКС связан со стремлением государства решить эти давно назревшие проблемы. Несомненно, стоит отметить значительную роль гражданского общества, потребовавшего навести порядок в механизме госзакупок.
Федеральная контрактная система представляет собой новую модель государственных (муниципальных) закупок, концепция которой выстроена на основе системного подхода. Система закупок включает в себя новую идеологию, законодательную, экономическую, управленческую, технологическую, кадровую и информационную основу.
На сегодняшний день учеными и практиками, сотрудниками Института управления закупками и продажами им. А.Б.Соловьева ГУ-ВШЭ разработаны дорожная карта ФКС, «План мероприятий по реализации федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Дорожная карта – это наглядное представление пошагового сценария развития процессов.
Дорожная карта применяется управленцами для того, чтобы определить стратегию и план развития и выстроить во времени основные шаги этого процесса по принципу «прошлое – настоящее – будущее». Дорожные карты позволяют просматривать не только вероятные сценарии, но и их потенциальную эффективность, а также выбирать оптимальные пути.
Дорожная карта ФКС определяет этапы достижения цели по принципу: «Планируй – Действуй – Проверяй – Корректируй». При разработке дорожной карты применялся четкий и строго структурированный подход «Цель – диагностика – планирование – реализация – совершенствование».
Построение дорожной карты позволяет государственным и муниципальным заказчикам провести анализ прошлого и настоящего действующей закупочной системы, оптимизировать ее, доработать ее механизмы, нормы и регламенты и разработать процессы и процедуры, которые необходимы для эффективного функционирования и развития закупочной системы.
Новая идеология закупок
Новая парадигма госзакупок состоит в том, что ФКС призвана обеспечить в этом сегменте экономики переход к современным постиндустриальным экономическим отношениям и поднять государственное и муниципальное управление на уровень инновационных задач. Технологическим содержанием трансформации станут развитие информатизации и автоматизации основных контрактных процессов и стимулы для расширения инноваций.
Инструменты ФКС создадут предпосылки для повышения качества и экономической целесообразности закупок, модернизации экономики и технологического обновления
Законодательная основа закупок
Закон 44-ФЗ обеспечивает реализацию всех этапов единого закупочного цикла. Закон 44-ФЗ вводится постепенно, с длительным переходным периодом (до 2017г.) и обеспечивается системой подзаконных актов, на основе которых будет создана методическая база закупок, будет совершенствоваться правоприменительная практика. Закон 44-ФЗ допускает необходимую гибкость правовых норм, например, в вопросах учета особенностей объекта закупок.
Экономическая основа закупок
Стадия планирования нужна для того, чтобы проверить нужды на адекватность – что и сколько нужно купить для общества и организаций, обслуживающих общество. Стадия аудита и контроля позволит определить что и зачем купили, своевременно ли и с какими издержками, адекватно ли качество реальным потребностям, правильно ли выбрали способ определения поставщика. Инвестиционный потенциал госзакупок будет использоваться для решения задач модернизации экономики через проведение единой технологической, энергосберегающей, экологической, социальной стратегий в закупках, централизацию закупок по отдельным видам продукции, оптимизацию структуры заказа, стандартизацию закупаемой продукции, учет и снижение расходов. Предполагается добиться фактического привлечения малого бизнеса к поставкам для государственных (муниципальных) нужд.
Управленческая основа закупок
Управление госзакупками будет включать механизмы мониторинга, аудита, контроля за заключением и исполнением контрактов, снижения издержек на обеспечение основных закупочных процессов. Управленческой основой закупок станет организационная структур, органы управления и контроля, контрактные службы. Централизация позволит уменьшить издержки и сделать систему и более продуманной и управляемой.
Кадровая основа закупок
Кадровая политика в закупках основана на принципе профессионализации заказчиков и контрольных органов, персональной ответственности за контрактные результаты. Кадровое обеспечение ФКС необходимо выращивать, оберегать от соблазнов и рисков, защищать.
Технологическая и информационная основа закупок:
Единая информационная система с сопряженными ресурсами обеспечит развитие информатизации и автоматизации основных контрактных процессов.
Создание ФКС по Закону №44 ФЗ позволит:
- Планировать закупки, исходя из задач обеспечения государственных потребностей, в рамках бюджетных параметров.
- Нацелить государственные закупки на решение задач развития, а не просто освоения бюджетных средств.
- Снизить коррупцию.
- Повысить самостоятельность и ответственность заказчиков.
- Обеспечить добросовестное исполнение заказов, управлять контрактными рисками.
- Систематизировать результаты закупок, регулярно проводить анализ эффективности госзаказа.
Сейчас, когда ФКС становится новой экономической и правовой реальностью, важно понимать сильные и слабые стороны госзакупок по 94-ФЗ, чтобы извлечь необходимые уроки, преодолеть недостатки, продолжить положительный опыт, накопленный прежней системой закупок.
Несомненным фактом является то, что Закон 94-ФЗ подготовил условия для перехода к новым контрактным отношениям, и то, что необходимо сохранить преемственность лучших практик, выработанных в ходе реализации 94-ФЗ.
Каковы сильные стороны прежней модели госзакупок?
- Были установлены единые для всей страны конкурсные процедуры определения поставщиков.
- Заказчики ориентировались на выработанные государством нормы, определяющие механизм размещения госзаказа.
- ФАС обеспечивала процедуры обжалования результатов торгов.
- Был создан Общероссийский сайт, реализующий принцип прозрачности размещения госзаказа.
- Функционировала система обучения и повышения квалификации участников закупок.
Каковы недостатки прежней модели госзакупок?
1. Ресурс госзаказа крайне слабо использовался в целях модернизации и технологического обновления российской экономики
- отсутствовала согласованная технологическая политика;
- правила поставок технически сложной, уникальной, инновационной продукции были несовершенны;
- на инновационные закупки приходилась минимальная доля;
- участие инновационных предприятий в госзаказе было недостаточным;
- отсутствовали правила размещения и администрирования долгосрочных контрактов.
2. Недостатки правового регулирования
- частое и несистемное изменение норм закона;
- процедурный и формальный подход к размещению заказа.
3. Дефицит регулирования на предконтрактной стадии
- отсутствовали выражение и защита публичных интересов;
- не регулировалась стадия подготовки контрактов;
- отсутствовала политика планирования закупок, что не давало возможности предпринимателям заранее планировать развитие своего производства под определенные нужды муниципальных и государственных заказчиков.
4. Слабые стороны закупочной практики:
- излишнее доминирование аукционного способа размещения заказа;
- сужение параметров оценки предложения до одного критерия наименьшей цены;
- низкая вариативность процедур закупки различных товаров, услуг, работ;
- не регулировалась постконтрактная стадия;
- отсутствовала ответственность за результаты закупки.
Какие органы будут обеспечивать функционирование ФКС?
Правительство РФ — выработка политики в сфере закупок, согласование интересов
Минфин России — бюджетные ориентиры и ограничения, определение финансовой политики, финансовый контроль
МЭР России — нормативное правовое регулирование, выработка общих правил реализации процессов ФКС, развитие методик ФКС, выработка режимов закупок: социальных,технологических, экологических, обеспечение публичных интересов, координация действий заказчиков, выработка отраслевых стратегий
ФАС России — контроль за соблюдением законодательства.
Существующие и формируемые элементы ФКС:
Прогнозирование госнужд (МЭР, Госзаказчики)
Бюджетирование (Госзаказчики)
Подготовка планов обеспечения госнужд (Госзаказчики)
Размещение заказа (Госзаказчики, МЭР)
Реестр госконтрактов (Госзаказчики, Минфин)
Исполнение госконтрактов (Госзаказчики)
Приемка результатов (Госзаказчики)
Оценка удовлетворения госнужд (МЭР, Госзаказчики)
Что предстоит сделать в ближайшее время?
Государственные органы и заказчики должны создать условия, которые обеспечат запуск ФКС. К ним относится следующие:
Политические условия
Преодолеть инерционность общественной системы, опираясь на потенциал государства и гражданского общества.
Обеспечить согласованные действия всех ответственных органов особенно в переходный период.
Правовые условия
Осуществить модернизацию правовой базы (50 подзаконных актов, внесение изменений в действующее законодательство).
Разработать методические документы по сопровождению контрактных процессов.
Осуществить нормативное обеспечение планирования и прогнозирования.
Экономические условия
Сформировать прогноз госнужд.
Осуществлять системный экономический анализ.
Разработать технологические режимы закупок.
Проводить политику, способствующую включению малого и среднего бизнеса в закупочные процессы.
Распространять лучшие закупочные зарубежные и отечественные практики.
Анализировать и сопоставлять контрактные результаты.
Методические условия
Создать каталог товаров, работ и услуг.
Разработать стандарты закупаемой продукции.
Разработать рекомендации по определению начальной цены контракта.
Осуществить классификацию и нормирование объектов закупок.
Подготовить типовые контракты.
Предложить типовые контракты.
Регламентировать приемку и учет результатов закупок.
Информационные условия
Обеспечить функционирование Единой информационной системы (подготовить базы данных).
Кадровые условия
Обеспечить условия для реализации принципа профессионализации закупок.
Решать проблему дефицита профессиональных кадров.
Заказчикам предстоит:
Научиться разрабатывать план закупок и план-график закупки.
Реализовать принцип профессионализации закупок.
Вести учет и управлять контрактными рисками.
Анализировать контрактные результаты.
Для подготовки статьи использованы материалы:
- План мероприятий по реализации федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
- «Дорожная карта» и основные новеллы Федеральной контрактной системы http://www.garant.ru/action/interview/376438/
- Анчишкина О. В. ФКС: новые возможности для развития публичного (государственного и муниципального) заказа на пространстве таможенного союза. - ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение, № 20, апрель/июнь 2010 г.