Статистика
В госзакупках участвует 300 тыс. госзаказчиков и 80 тыс. поставщиков. Объем российского рынка госзакупок оценивается в 6 трлн. рублей, а с учетом закупок госкомпаний и госмонополий – в 13 триллионов рублей. Объем госзаказа в год равен 13% российского ВВП. Закупки государственного сектора - это около 1/5 всего внутреннего спроса.
Будущее госзакупок в России – создание Федеральной контрактной системы
Решение о создании Федеральной контрактной системы принято на государственном уровне. Президентом РФ в Послании о бюджетной политике на 2010 – 2012 годы была поставлена задача создания федеральной контрактной системы (ФКС).
Выступая 15 февраля 2012 г. на открытии форума-выставки «Госзаказ-2012», министр Э.С. Набиуллина подчеркнула: « Мы переходим к «федеральной контрактной системе». Мы начинаем не просто контролировать проведение торгов, а управлять всем циклом государственных закупок. Более того, мы создаем единую систему государственного заказа и закупок компаний с государственным участием». Реформа госзаказа предполагает обновление законодательства, создание эффективных инструментов мониторинга цен для государственного заказа, новых профессиональных стандартов для закупочных служб, системы содержательного контроля и аудита результатов контрактов, развитие информационной системы и электронных торгов. Федеральные органы власти, регионы, бизнес совместными усилиями будут реализовывать поставленные задачи.
В настоящее время Минэкономразвития подготовлен проект закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».
Федеральная контрактная система (ФКС) – это мероприятия правового, организационного и экономического характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд посредством комплексной реализации взаимосвязанных этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок (включая исполнение контрактов), а также проведения мониторинга, надзора, контроля и аудита.
Основная цель ФКС состоит в том, чтобы максимально обеспечить федеральные государственные нужды с помощью ограниченных бюджетных средств. Для эффективного функционирования Федеральной контрактной системы предполагается создать единую организационную структуру и информационную систему, которая обеспечит формирование, обработку, хранение и предоставление данных по всем этапам обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществления закупок. Независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок обеспечит общественный контроль. Будут расширены права общественных объединений. Граждане и организации будут иметь возможность предупреждать, выявлять нарушения и информировать заказчиков и надзорные органы о выявленных недостатках, негативных фактах и нарушениях. Предполагается, что общественные организации смогут подавать иски в защиту неопределенного круга лиц.
Зарубежный опыт
Опыт стран (США, Великобритания, Франция и других), где действуют национальные контрактные системы, показывает, что основу контрактной системы в этих странах составляет единая система управления жизненным циклом обеспечения государственных нужд.
Деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Управлением федеральной контрактной системой занимается офис государственного заказа США. Процесс госзакупок находится под контролем контрактных офицеров. В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долларов. Участниками ФКС выступает более 160 тыс. коммерческих организаций.
В Великобритании госзакупками руководит управление по делам государства, подведомственное Казначейству. Оно оценивает необходимость проведения тех или иных госзакупок для каждого ведомства, отбирает проекты, сопровождает процесс размещения госзаказа и управления контрактами.
Прошлое и настоящее системы госзакупок в России. Роль федерального закона № 94-ФЗ в формировании института госзакупок
В 2005-2006 годах произошло серьезное изменение законодательства о госзакупках. Оно было вызвано объективными причинами. В 2000-е годы выросли доходы госбюджета, что привело к увеличению объема госзаказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти РФ.
В отличие от хронических неплатежей 90-х годов, государство гарантированно оплачивало госзаказы, и они стали привлекательными для российских компаний. Вместе с тем, стала нарастать коррупция, косвенным свидетельством которой стало увеличение доли госконтрактов, размещенных у единственного источника. Многие фирмы называли «откаты» частым явлением.
В 2005 году был принят федеральный закон № 94-ФЗ «О госзакупках», который должен был решить проблемы, накопившиеся в сфере госзакупок. Благодаря принятию этого закона был сформирован институт госзакупок. До 2005 года декларативные нормативные акты не ограничивали произвол госзаказчиков, практически не работали санкции за неисполнение законодательства в сфере госзаказа. Благодаря реализации 94‐ФЗ, в России возникло государственное регулирование госзакупок в виде норм и санкций за их нарушение. Закон №94-ФЗ позволил добиться существенного повышения информационной открытости государственного заказа: был создан единый официальный сайт закупок, данные обо всех заказах федерального, регионального и муниципального уровней сегодня доступны для любого пользователя Интернета в режиме реального времени. Это облегчило доступ к торгам поставщиков по всей стране, создало предпосылки для формирования единого рынка госзаказа, позволило реализоваться многим инициативам по общественному контролю за расходами государства.
Основные направления реформы госзакупок в соответствии с федеральным законом № 94-ФЗ:
Создание условий для конкуренции
Федеральный закон № 94-ФЗ заложил основы конкуренции и равного доступа к рынку государственного и муниципального заказа для всех хозяйствующих субъектов, что особенно важно – для малых и средних предприятий. Доступность торгов для новых участников рынка госзакупок обеспечивалась запретом на установление квалификационных требований и ограничением характеристик потенциального поставщика, связанных с наличием у него квалификации и деловой репутации, на стадии оценки и отбора заявок. Вхождению малых и средних предприятий на рынок госзакупок способствовали низкие стоимостные пороги, установленные 94‐ФЗ. Конкурсные закупки для госзаказчиков стали обязательными, начиная с 60 тысяч рублей в 2006‐ 2007 годах, и начиная со 100 тысяч рублей – в настоящее время).
Обеспечение максимальной прозрачности закупок
Информация о закупках стала размещаться на едином официальном сайте http://www.zakupki.gov.ru/. Для того, чтобы обеспечить прозрачность госзакупок, использовалась процедура отбора заявок - победителей по критерию минимальной цены. Это, по мысли разработчиков закона, должно было ограничить возможности манипулирования результатами торгов со стороны госзаказчиков. Закон определил все этапы стадии размещения госзаказа, критерии выбора поставщика, перечень требований, которые могли выдвигать заказчики. Была запущена система электронных торгов.
Преодоление коррупции
Для преодоления коррупции в сфере госзакупок была разработана максимальная унификация всех закупочных процедур с резким ограничением возможностей госзаказчика повлиять на отбор поставщиков. Использовались простые процедуры закупок, которые легче поддавались контролю. В Кодексе об административных правонарушениях были закреплены санкции за несоблюдение требований 94‐ФЗ. Федеральная антимонопольная служба и ее территориальные органы получили право отменять результаты проведенных торгов по результатам обжалования, привлекать к штрафным санкциям должностных лиц, ответственных за проведение закупок в организациях ‐ госзаказчиках. В дальнейшем 94‐ФЗ стал трактоваться как часть антимонопольного законодательства, и в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» (135‐ФЗ), санкции за нарушение 94‐ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности. Основанием для возбуждения дел и наложения санкций были обращения поставщиков, чьи интересы нарушены при проведении торгов. При рассмотрении споров контролирующие органы стали ориентироваться на принципы презумпции добросовестности поставщика и недобросовестности заказчика.
Финансовый кризис 2008-2009 г.г. повлек сокращение ВВП России и привел к росту дефицита бюджетной системы. На повестку дня встал вопрос необходимости повышения экономической эффективности госзакупок, так как реформа системы государственных закупок, реализуемая с 2006 г. в России, не смогла кардинально улучшить ситуацию по оптимизации механизма госзакупок. Правоприменительная практика 94-ФЗ продолжает вызывать много критики.
Проблемы, с которыми сталкиваются госзаказчики и поставщики
Данные мониторинга последствий изменения в законодательстве о закупках для участников рынка позволяют определить проблемы, с которыми сталкиваются как госзаказчики, так и поставщики.
Госзаказчики сетуют на следующие риски и проблемные моменты:
– сложность процедур 94‐ФЗ;
– нехватка специалистов;
– невозможность гарантировать надлежащее качество закупки за счет только детализации технического задания;
– невозможность пресечь недобросовестное поведение поставщиков (сознательное занижение цен посредническими фирмами с целью «перебить» контракт у реальных поставщиков и потом получить у них или у заказчика отступные за свой отказ от подписания контракта);
– невозможностью обеспечить взаимодействие с одним и тем же поставщиком, положительно зарекомендовавшим себя в предшествующих поставках;
– высокие риски поставки товара ненадлежащего качества.
Поставщики отмечают:
–усложнение процедур участия в госзакупках;
–высокие издержки участия в конкурсах по госзакупкам;
–повышение требований со стороны госзаказчиков;
–расширение возможностей демпинга со стороны недобросовестных поставщиков.
Исследования, проведенные ГУ‐ВШЭ, показали, что базовые положения 94‐ФЗ ориентированы на тип рынка, близкого к модели совершенной конкуренции между фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией об этих товарах друг у друга. Этот тип рынка не является единственным. Отсутствие разграничения процедур закупок для разных типов товаров, работ и услуг приводит к рискам неисполнения или некачественного исполнения госконтрактов. При закупке «сложных» товаров (услуг, работ) риски можно было бы снизить, учитывая квалификацию и репутацию поставщиков, их предшествующее поведение на рынке и результаты деятельности фирм, но эта процедура отсутствует в 94‐ФЗ. В зарубежной науке и практике эта проблема решается через применение специальных процедур к разным типам закупаемых товаров и услуг (двухэтапные торги, конкурентные переговоры, оптимизация соотношений качественных и ценовых критериев). При подготовке федерального закона 94‐ФЗ не были предприняты усилия по освоению зарубежного опыта. В соответствии с 94‐ФЗ, в России разрешено использовать лишь менее половины способов закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, преимущественно простые и поддающиеся контролю. Под запретом оказалась значительная часть общепринятых путей повышения эффективности госзакупок, что создавало серьезные проблемы для добросовестных госзаказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляемые им товары и услуги соответствовали стандартам качества.
94‐ФЗ обязывает применять закупочные процедуры для мелких закупок (начиная со 100 тысяч рублей – в настоящее время). Тогда как в международной практике использование конкурсных процедур характерно для закупок, стоимость которых превышает 50 тысяч долларов. На практике это означает высокие издержки организаций ‐ заказчиков и незаинтересованность в участии в торгах поставщиков из-за высоких издержек на подготовку конкурсной документации и низкого конечного финансового результата.
Эксперты отмечают следующие системные проблемы законодательства о закупках и практики госзакупок:
– риски недобросовестного поведения и некомпетентности поставщиков, следствием чего являются риски неисполнения заказа;
– трансформация коррупционных рисков в другие формы: сговор заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретных поставщиков;
– рост несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой; сговор потенциальных поставщиков, которые регистрируются и допускаются на аукционы, но не принимают непосредственного участия в аукционе и контракт заключается по цене, близкой к начальной;
– срыв процедур размещения заказов «серыми» участниками путем демпинга в заявках или необоснованных жалоб на действия заказчиков; неформальное урегулирование споров в связи с неисполнением, несвоевременным или недобросовестным исполнением обязательств.
Реакцией на проблемы применения системы регулирования закупок стало многократное изменение 94‐ФЗ. По объему закон увеличился более чем в 3 раза. Многие его нормы допускают множественность толкований подразделениями ФАС и арбитражными судами.
В Послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010–2012 годах было дано поручение: исключать случаи заключения контрактов с заведомо некомпетентными исполнителями, использовать госзакупки в качестве инструмента управления структурными преобразованиями в российской экономике, стимулирования технологической модернизации и повышения конкурентоспособности эффективных производителей.
Выступая 24 января 2012 г. в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на совещании «О работе над проектом федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», министр Э.С. Набиуллина подчеркнула, что в целях борьбы с коррупцией 94-ФЗ крайне ограничил полномочия заказчиков. Не работает механизм ответственности за исполнение контракта и качество результата. Снижение цены, и соответственно экономия бюджетных средств, стали главным критерием эффективности, но экономия оказалась мнимой. Начальные цены контрактов очень часто были завышены, иногда в несколько раз.
Статистика 2011 года показывает, что:
– не состоялись 64 % всех аукционов, 57% конкурсов;
– 59% закупочного бюджета составили закупки у единственного поставщика, то есть без проведения торгов.
Корень проблем в том, что нынешнее законодательство отвечает только на вопрос, как закупать, как отбирать поставщиков, но не отвечает на вопросы, зачем совершается конкретная закупка и какой результат должен быть получен.
Министр Э.С. Набиуллина подчеркнула: «На практике мы имеем, с одной стороны, абсолютно не оправданные покупки чиновниками предметов роскоши, а с другой стороны - дешевое питание в детских садах, некачественные медикаменты и оборудование в больницах, отвратительное качество дорог через несколько месяцев после проведенного ремонта».
Минэкономразвития России исходит из того, что решить проблемы госзаказа иначе, как принципиально изменив сами подходы к регулированию, невозможно. Должно быть введено эффективное регулирование от предтендерной стадии (обоснования и планирования закупок, установление начальной цены и существенных условий контракта) до управления контрактными рисками, мониторинга исполнения и аудита контрактов.
Ольга Владленовна Анчишкина, директор Департамента развития федеральной контрактной системы Минэкономразвития России, также считает, что проблемы госзаказа в настоящее время – в детальной регламентации лишь одной из стадий – стадии размещения госзаказа. Такая ситуация оборачивается негативными последствиями: увеличением сроков исполнения государственных контрактов, превышением сметной стоимости объектов. У госзаказчика имеются высокие риски ненадлежащего исполнения подрядчиком условий контрактов. А главное – госзаказ слабо формирует стимулы к инновационной политике. Ощущается острый дефицит инструментов госрегулирования на остальных этапах – единого по своей сути – технологического цикла обеспечения госнужд.
Цели, принципы и функции Федеральной контрактной системы
Целями ФКС являются:
− создание единого цикла удовлетворения федеральных государственных нужд;
− эффективное использование бюджетных ресурсов;
− надежное управление технологическими и экономическими рисками;
− существенное снижение коррупции в государственном секторе.
Принципы федеральной контрактной системы
Федеральная контрактная система основывается на таких принципах, как:
− открытость (прозрачность) федеральной контрактной системы;
− конкуренция в федеральной контрактной системе;
− профессионализм заказчика;
− единство федеральной контрактной системы;
− ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективность расходования бюджетных средств.
Функции федеральной контрактной системы:
− учет, нормирование, каталогизация государственных нужд;
− ведение классификаторов государственных нужд;
− формирование прогноза и плана госзаказа;
− обеспечение взаимосвязи контрактной и бюджетной систем;
− развитие инструментов исполнения и достижения конечных целей контрактов;
− учет и управление рисками;
− ведение библиотеки типовых контрактов;
− развитие систем мониторинга, аудита и контроля качества исполнения контрактов;
− развитие классификаторов товаров, работ, услуг;
− учет и ведение реестров контрактов, реестров предметов и исполнителей контрактов;
− развитие государственно-частного партнерства;
− распространение лучшего опыта.
Новации федеральной контрактной системы:
Федеральная контрактная система состоит из трех взаимоувязанных этапов:
1) прогнозирование и планирование,
2) осуществление закупок,
3) контроль и аудит исполненных контрактов.
Краеугольный камень федеральной контрактной системы – нацеленность на результат.
Каждая закупка должна быть строго обоснована исходя из задач, поставленных государственной политикой, и привязана к четким целевым показателям госпрограмм.
Первый этап – планирование. Вводится трехлетний горизонт планирования: обоснование потребности в конкретной закупке, определение начальной цены контракта, конкретизация всех существенных условий в годовых планах-графиках закупок. Планирование будет публичным. Российские производители будут заранее знать о том, каким будет государственный спрос, где будет потенциальная зона сбыта продукции.
Второй этап − осуществление закупок(отбор поставщиков, управление исполнением контракта).
Расширен перечень способов закупок таким образом, чтобы для каждой закупочной ситуации - от поставок детского питания и медикаментов до строительства сложнейших инфраструктурных объектов, могла быть определена оптимальная процедура. Перечень товаров, работ и услуг огромен - более 10 тыс. позиций. Поэтому закупать их планируется в зависимости от их специфики, а также специфики рынков, на которых они производятся.
Федеральная контрактная система предоставит заказчикам при осуществлении закупок право использовать следующий перечень способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей):
1) открытый конкурс;
2) конкурс с ограниченным участием;
3) двухэтапный конкурс;
4) электронный аукцион;
5) запрос котировок;
6) запрос предложений;
7) закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
8) единственный источник.
Заказчик при выборе способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) будет обязан исходить из необходимости обеспечить конкуренцию среди участников процедур закупок и не совершать действия, влекущие необоснованное сокращение числа участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Для типовой продукции будет упрощена процедура электронного аукциона, для заказов высокосложной продукции введен конкурс с предварительным квалификационным отбором, для науки и культуры - двухэтапный конкурс, когда на первом этапе обсуждаются только творческие подходы участников.
Если же это зона особой ответственности государства по исполнению своих социальных обязательств, например поставки детского питания, организация детского отдыха, или речь идет о специальных работах, например на ядерном реакторе, то проводится конкурс с ограниченным участием. Тогда вводятся дополнительные квалификационные требования из шести пунктов.
На стадии исполнения контрактов у заказчика появится возможность в случае неисполнения обязательств поставщиком в одностороннем порядке расторгнуть контракт. Раньше это было возможно только по решению суда. Судебная процедура была слишком длинной для цикла госзаказа и, по сути, не работала.
Для снижения рисков, связанных с объективной невозможностью исполнить первоначальные условия договора, введена возможность изменения условий контракта.
Третий этап - контроль и аудит. Заказчик обязан публично обосновывать каждое свое решение. И, соответственно, контроль в ФКС - это не только контроль за формальным выполнением требований, но и качественный анализ действий заказчика.
Аудит замыкает закупочный цикл в федеральной контрактной системе. На этапе аудита устанавливается соответствие результата исполнения контракта первоначально заявленной государственной нужде.
В ФКС будут развиваться принципы информационной открытости 94-го закона. Будет увеличен объем информации для публикации в Интернете и сохранен принцип общедоступности любой информации о госзаказе и возможность использования этой информация для обжалования действий заказчика любым лицом. Сейчас на официальном сайте закупок публикуется только информация о совершаемых в настоящий момент или уже завершенных закупках. Функционал этого ресурса будет пересмотрен таким образом, чтобы публиковалась полная история совершения каждого заказа: от момента включения закупки в план до завершения аудита контракта, включая полное обоснование всех действий заказчика: выбор процедуры торгов, результаты процедур, расторжение или изменение контракта.
Важным направлением развития Федеральной контрактной системы является создание эффективных барьеров для доступа в систему госзакупок недобросовестных и некомпетентных агентов – как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков – через соответствующие механизмы отбора, стимулов и санкций. Для оценки заявок (предложений) участников процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчику предоставляется право в документации об осуществлении закупок устанавливать требования к квалификации поставщика (подрядчика, исполнителя), включая наличие необходимой профессиональной и технической квалификации, трудовых и финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта, опыта работы. Критерии добросовестного поведения и компетентности будут определяться в контексте оценки конечных результатов деятельности:
− соблюдения и качественного исполнения поставщиками их обязательств по поставкам товаров, работ и услуг;
− эффективного выполнения госзаказчиками своих основных функций, для обеспечения которых осуществляются госзакупки.
Федеральная контрактная система сохранит преференции субъектам малого предпринимательства, учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы, организациям инвалидов. Существенные льготы малому бизнесу будут состоять в том, что контракты до 1 млн руб. будут заключаться без обеспечения заявки.
На повестке дня – задача профессионализации процесса госзакупок, применение госзаказчиками новых, современных технологий закупочной практики, которые позволят адаптировать процедуры государственных закупок к особенностям разных видов рынков и к специфике различных видов государственных нужд. К моменту запуска ФКС будут разработаны методики определения начальной цены контрактов, типовые контракты и конкурсные документации.
Формирование ФКС должно обеспечить условия для нового качества госзакупок, осуществляемых с целью эффективного удовлетворения государственных нужд. Переходные положения позволят участникам госзакупок адаптироваться к новым правилам.