Госзакупки традиционно ассоциируются с активным вмешательством государства в экономику, так знакомым нам по советской командной системе. Почему же сегодня Америка, страна свободного рынка, стала лидером госзакупок?
Хотя первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок был принят в 1792 г., начало процессу активного формирования госзакупок в США было положено в XX веке.
В 30-е годы XX века правительство Франклина Делано Рузвельта искало пути выхода из Великой Депрессии, потрясшей основы капиталистической системы. В экономику свободного рынка был встроен механизм косвенного государственного регулирования экономики, создан государственный сектор экономики. Государство взяло на себя функцию производства общественных благ, заботу о пенсиях, пособиях по болезни и безработице. Идеи английского экономиста Джона Кейнса, творчески использовавшего опыт государственного регулирования, накопленный западными странами в годы Первой мировой войны, и опыт Советской России по созданию командной экономики, были реализованы президентом Рузвельтом в политике Нового курса. Результатом деятельности Рузвельта, трижды избираемого на пост президента, стало создание в США смешанной экономической системы, соединившей преимущества свободного рынка и государственного регулирования. Впоследствии эта модель была реализована и в Европе.
Во второй половине XX века в США возникла необходимость в строительстве крупных национальных объектов инфраструктуры. Это потребовало значительных государственных финансовых вложений и интенсивного вовлечения в данный процесс производителей и поставщиков продукции, работ и услуг. Произошло дальнейшее развитие госзакупок.
Госзакупки в экономике США называют Федеральной контрактной системой (ФКС). Объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Почти 12,5% трудоспособного населения США (около 17 млн. чел.) заняты в сфере госзаказов.
Основой развития системы госзакупок является тот факт, что в процессе реализации своих функций государственные органы вынуждены решать проблему материально-технического обеспечения. Госзакупки нужны для выполнения государственных и муниципальных программ, для организации текущей деятельности государственных организаций. Государство является крупнейшим заказчиком продукции национальных отраслей и работ для общественно-государственных нужд. Через систему госзакупок оно обеспечивает производство общественных благ: приобретает продукцию для нужд национальной обороны и безопасности, для проведения фундаментальных научных исследований и оказания услуг в социальной сфере. В определенных сферах деятельности государство является единственным покупателем товаров или услуг. Перечисленные факторы превращают государство в крупнейшего игрока на рынке. Объемы государственных закупок оказывают существенное влияние на уровень цен продукции, закупаемой через систему госзаказа, влияют на размер и структуру доходов поставщиков, исполнителей государственных контрактов, на уровень заработной платы, создают дополнительные рабочие места.
Приобретение необходимых ресурсов, товаров, работ и услуг осуществляется через конкурсные торги. Конкурсный механизм, особенно при объемных закупках, позволяет решить несколько задач снизить стоимость продукции для госнужд, обеспечить уровень прозрачности и подконтрольности процесса купли-продажи и в конечном итоге противостоять коррупции.
Государство стимулирует развитие инноваций, требуя от национальных компаний соответствия их продукции заранее установленным техническим параметрам, внедрения инноваций. Правительство в этом случае разделяет с производителями риски и выгоды технологических проектов, участвует в перспективных разработках с начальной их стадии и вплоть до производственного испытания опытных образцов продукции. Стоимость приобретенных государством инновационных разработок в таких сферах, как здравоохранение, образование, энергетика и экология, транспортные услуги составляет ежегодно 50 млрд. долл. Эти показатели эквивалентны 5-15% общего объема госзакупок в США.
Роль Федеральной контрактной системы в экономике США настолько велика, что государственный контракт на товары, услуги и выполнение НИОКР, согласно законодательству, принимается американскими коммерческими банками в качестве залогового документа, исполнение гарантий по которому обеспечивает Федеральная резервная система США.
Государство в США способствует развитию конкуренции на внутреннем рынке, помогает малому и среднему бизнесу, предоставляя ему определенные льготы. Правительство закупает по фиксированным «ценам поддержки» сельскохозяйственную продукцию, произведенную американскими фермерами, гарантируя минимальный уровень дохода для расширенного воспроизводства. Приобретенная продукция затем реализуется государственными органами по рыночным ценам. Фермерские хозяйства как исполнители по госзакупкам, в рамках авансовых платежей получают дополнительную прибыль в виде разницы между ценой реализации и закупочной в случае превышения первой из них.
Широко развитой является практика кооперирования производственно-экономических и технологических возможностей различных фирм и компаний на основе государственных контрактов, особенно для реализации военных заказов, а также для осуществления научно-технических, социально-экономических и экологических программ. Ежегодно около 100 федеральных ведомств США и, прежде всего, ее научно-технический комплекс размещают многомиллиардные заказы через госзакупки для обеспечения государственных потребностей.
Госструктуры США закупают 80% артиллерийской техники, 1/4 часть строительных работ и ремонтно-эксплуатационных услуг, авиатехники и запасных частей; 20% транспортного, офтальмологического и фотографического оборудования, научно-технической аппаратуры, систем управления и информационных услуг.
Федеральная контрактная система США стала законодательно оформляться с 1948 года. С 1984 года она функционирует на основе «Федеральных правил планирования, размещения и исполнения государственного заказа» – свода законодательных и подзаконных актов, определяющих требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Правила содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. Правила детально регулируют единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Минобороны США руководствуется специальным документом «Правила закупок для нужд обороны – Дополнение». Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов.
В США используются разные экономические модели государственного контракта:
– контракты твердой цены;
– контракты возмещения затрат;
– результативные контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене)
– контракты комплексного поощрения (используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра – затраты, норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).
Федеральная контрактная система США включает в себя механизмы управления всем жизненным циклом заказа: планирование – размещение – исполнение.
Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. Функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок) – http://fido.gov/doc/aap/default.asp.
Ядром ФКС США является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа США осуществляет функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.
Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицеры – это уполномоченные представители государства, имеющие специальный сертификат, которые дают право размещать заказ или подписывать контракт. Основные функции контрактных офицеров включают:
– планирование и обоснование контракта;
– мониторинг исполнения и обеспечение исполнения положений государственного контракта;
– утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;
– изменение государственного контракта;
– закрытие государственного контракта.
Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех 100 федеральных ведомств США, централизованно осуществляет специализированная закупочная организация – Администрация общих услуг. Она полностью обеспечивает все федеральные ведомства и организации недвижимостью, движимым имуществом и услугами, включая управление и использование движимого и недвижимого имущества, хранит на своих складах материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы госаппарата. Администрация общих услуг управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией, водой. Центральными звеньями Администрации являются Федеральная служба закупок и Служба публичных зданий.
Министерства и ведомства ежегодно подают в Администрацию общих услуг заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое на складах, принадлежащих Администрации общих услуг, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что Администрация общих услуг покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с теми, которое понесло бы каждое ведомство, закупая товары и услуги самостоятельно и в небольших количествах.
В США ограничено количество ведомств, которые имеют право заключать контракты от имени государства. Полномочия ведомств на осуществление госзакупок устанавливаются законом, а круг ведомств, которые могут закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, ограничен. В настоящее время на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают Администрация общих услуг, Минобороны США, НАСА, Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа США). Крупнейшим закупщиком в Америке является оборонное ведомство.
Государство при проведении закупок отдает преимущество малому бизнесу, предприятиям, которые возглавляются женщинами, а также покупает более 90% продукции, производимой в исправительной системе.
Основные принципы, на основе которых строится управление системой государственных закупок в США:
– достижение справедливости (обеспечение условий для равноправного участия подрядчиков в конкуренции за государственные заказы);
– борьба с коррупцией при государственных закупках;
– экономия и эффективность (обеспечение требуемого качества с минимальными затратами).
В 1994 году законодательство США по госзакупкам было подвергнуто ревизии из-за излишней жесткости организационных процедур госзакупок (к 1994 г. насчитывалось 889 контролирующих законов и правил) с предоставлением федеральным уполномоченным по госзакупкам большей самостоятельности при выборе форм, методов и способов проведения госзакупок. Законом была упрощена контрактная процедура для малых закупок, стимулировалось развитие электронной коммерции - электронных технологий для обеспечения деловых действий (электронная почта, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, электронный перевод денежных средств, электронный обмен данными).
Законодательством США была регламентирована деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов.
Каждое федеральное ведомство обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения обо всех контрактах единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за 5 последних финансовых лет. Ведомства должны направлять информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для представления данных по контрактам федеральные ведомства используются стандартные формы документов и унифицированные форматы данных.
Центральная информационная система федеральных закупок служит источником консолидированной информации о федеральных закупках (система располагает данными о федеральных закупках с 1979 года по настоящее время).
Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются для формирования периодических и специальных отчётов Президенту, Конгрессу и Управлению Генерального контролёра.
Стандартный отчет, подготавливаемый Центральной информационной системой на основе данных системы, издается ежеквартально. Также предоставляются на платной основе отчеты, специально подготовленные по индивидуальным информационным запросам любых потребителей: федеральных агентств, деловых кругов и общественности.
В соответствии с требованиями законодательства, обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется через их публикацию в Интернете на едином правительственном портале – http://www.firstgov.gov/. Электронная версия Федерального Регистра контрактов размещена в сети Интернет по адресу– http://www.access.gpo.gov/.
Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур. Сегодня она находится на новом этапе развития, происходит упрощение законодательства, чиновникам предоставляют больше возможностей принимать субъективные решения, одновременно ужесточая их ответственность.
Какие практически полезные элементы зарубежного опыта могли бы быть использованы в современной российской практике госзакупок?
1. Федеральная контрактная система США стала важным механизмом обеспечения государственных потребностей. Строгая регламентация процедур, межведомственное взаимодействие и подконтрольность позволяют противостоять коррупции.
2. Широко применяются методики планирования обеспечения государственных нужд.
3. Конкурсные торги осуществляются по единой методологии, используется библиотека типовых контрактов и банк данных стандартных спецификаций (полезных свойств) закупаемой продукции.
4. Процесс госзакупок находится в подчинении самостоятельных центров, ответственных за прогнозирование и планирование обеспечения государственных (муниципальных) нужд, процесс размещения заказа, за надлежащую организацию конкурсов и заключение контрактов, исполнение контрактов.
5. Действуют различные механизмы контроля исполнения контрактов, процедуры приемки и оценки результатов, анализа эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции.
6. Специализированные информационные ресурсы управления контрактными системами решают задачу достижения публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов.
7. Федеральная контрактная система США прошла через этап максимальной регламентации и ужесточения процедур, система постоянно изменяется: сейчас происходит упрощение законодательства по её регулированию, снимаются излишние ограничения.